Симха Ротман

Закон об урегулировании – линия защиты

Теперь, когда Кнессет во втором и третьем чтении принял "закон об урегулировании", а точнее – "закон об урегулировании поселенческой деятельности в Иудее и Самарии", самое время разобраться в проблемах, ради которых его сформулировали. А заодно и в предлагаемых им решениях.

Тема урегулирования поселенческой деятельности, получившая широкий общественный резонанс в первую очередь в связи с разрушением поселка Амона, несет в себе все признаки обычной для Израиля публичной дискуссии. Это и сокрытие фактов, и юридический дискурс, ведущийся на уровне необоснованных лозунгов, и значительные части общества, определяющие свою позицию в соответствии с политическими симпатиями, на основе семейной или общинной принадлежности, опираясь на столь значимые аргументы, как "но ведь даже такой-то так сказал".

Цель данной статьи состоит в том, чтобы с помощью вопросов и ответов предоставить фактические и юридические предпосылки, а также основные аргументы за и против закона, позволяя читателю самостоятельно сформулировать собственную обоснованную позицию.

Зачем вообще нужен закон об урегулировании?

Многие поселения в Иудее и Самарии были открыто и официально основаны государством. Однако с течением времени, в связи с политическими сложностями (например, опасениями, что дальнейшие отступления в рамках соглашения Осло приведут границу прямо к заборам уже существующих поселков или желанием избежать международной критики), появилось немало поселений, созданных так, что пока одни государственные ведомства их строили, другие выписывали приказы об их сносе. Одним глазом государство подмигивало, другим смотрело грозно и предостерегающе. Причины такого подхода со стороны государственных структур различны, но отрицать это невозможно. Достаточно процитировать отчет, составленный в свое время адв. Талией Сассон для премьер-министра Ариэля Шарона:

По сути дела, явление не получивших разрешения форпостов – это продолжение поселенческой деятельности. Но если в прошлом поселенческая деятельность получала формальное признание и поддержку со стороны израильского правительства, с середины 90-х ситуация изменилась. Израильские правительства больше не были формально причастны к созданию форпостов, как видно, из-за международной ситуации, в которой находился Израиль, а также из-за негативного отношения большинства стран мира к поселенческой деятельности. Иначе обстояло дело с государственными ведомствами и институтами, которые, наряду с другими, сыграли центральную роль в создании поселков, в том числе и при поощрении политического руководства, в одних случаях закрывавшего глаза, а в других оказывавшего поддержку, хотя и без решений компетентного политического руководства страны.

В этом отчет Сассон не отличается от отчета комиссии во главе с покойным судьей Эдмондом Леви, который также отметил это явление, указав, что граждане, построившие свои дома в поселках, которые были основаны в процессе двойственного поведения государства, по сути дела, превратились в нарушителей поневоле. Причем на земле, за права на которую они заплатили из своего кармана и с помощью ссуд, взятых в банках, после соответствующего разрешения государства.

Как случилось, что так много поселков и домов было построено на частной земле, и почему создатели поселений не действовали по закону?

Проблема поселков и зданий, построенных на частной земле, или же таких, чье урегулирование осложнено, охватывает около 4000 единиц жилья. Она возникла из-за целого ряда причин, имеющих непосредственное отношение к запутанной ситуации, сложившейся в Иудее и Самарии.

Создание любого поселения, будь то в "малом Израиле", или в Иудее и Самарии, требует рассмотрения вопросов, связанных с собственностью на землю и соблюдения законов планирования и строительства. Даже в пределах государства Израиль именно эти проблемы являются основным препятствием на пути строительства и развития поселков, однако по сравнению с тем, что происходит в Иудее и Самарии, внутри "зеленой черты" (границы прекращения огня 1949 года – прим. переводчика), ситуация относительно проста.

Большая часть земли зарегистрирована на имя государства, в иных случаях она может быть сравнительно легко приобретена или отчуждена. Реестр, содержащий информацию о владельцах, исправно поддерживается и находится в свободном доступе. Процессы планирования регулируются законом о планировании и строительстве и ведутся в соответствии с относительно регламентированными процедурами.

В Иудее и Самарии в большинстве случаев всего этого практически нет. Законы, касающиеся приобретения земельных участков и прав на них, представляют собой сочетание турецкого, британского и иорданского права, а также израильского военного законодательства. Целые районы совершенно не урегулированы, иными словами, земельные участки там не разграничены и не обозначены. И даже в тех местах, где процесс урегулирования состоялся, регистрация часто является неполной, а четкого определения владельцев не существует.

Дополняет эту путаницу то обстоятельство, что реестр в Иудее и Самарии конфиденциален, поэтому доступа к нему нет. И, наконец, над всем этим витает угроза смертной казни, предусмотренная законами Палестинской администрации для тех, кто осмелится продать землю евреям.

Кроме того, в области проектирования и строительства рядом правительственных решений начиная с девяностых годов все процедуры планирования были крайне усложнены, а по сути и вовсе парализованы необходимостью одобрения политическим руководством каждого этапа. Дело дошло до того, что любое застекление балкона или пристройка герметизированной комнаты требует согласия министра обороны.

Ко всему этому следует добавить еще одну, особенно проблематичную ситуацию, созданную гражданской администрацией, изменившей около десяти лет назад "синюю линию" всех поселений Иудеи и Самарии. Синяя линия определяет границы государственной земли, внутри которой разрешено создание израильских поселков. Изменение этих границ уже после того, как земли внутри них были выделены для развития поселков, привело к тому, что тысячи построенных домов и целые кварталы оказались за пределами государственных земель.

Большая часть этих домов была построена государством в соответствии с планами городского развития (на иврите ТАБА - прим. переводчика). Некоторые же - без плана, поскольку годы прекращения или замедления по политическим причинам процессов планирования в Иудее и Самарии привели к крупномасштабному строительству в пределах синей линии без наличия планов ТАБА.

Вот эту сложную и запутанную ситуацию и призван разрешить закон об урегулировании, предлагающий использовать механизмы, принятые как в Израиле, так и за рубежом. Это, во-первых, отсрочка приказов о сносе, во-вторых, конфискация земель, точнее приобретение у ее владельцев права на пользование земельным участком в обмен на достойную денежную или земельную компенсацию (125% стоимости). И в-третьих, передача этих участков поселку с предоставлением необходимых разрешений.

Еще на стадии проекта закон об урегулировании был атакован с самых разных сторон. Вместе с тем, если аккуратно разобрать все выдвигаемые против него аргументы, выяснится, что в нем нет ни одного положения, которого бы не было в других законах Израиля или законах других стран мира.

Почему в таких ситуациях разрешено отчуждение земли? И как быть с правом на собственность?

Отчуждение земли для создания поселков или городских кварталов является обычной и распространенной практикой. За время своего существования Израиль широко применял отчуждение земель, как еврейских, так и арабских, с целью создания и расширения поселков.

Например, в семидесятых годах были отчуждены земли в Галилее (20 тысяч гектаров, из которых около одной трети принадлежало арабам), для строительства города Кармиэль, а также дополнительные участки для поселков в районе Гуш-Мисгав. В период с 1968 по 1991 г. в соответствии с Земельным декретом (приобретение для общественных целей) были отчуждены 23,3 тысячи га в восточной части Иерусалима, принадлежавших как евреям, так и арабам, для строительства кварталов: Гива Царфатит, Рамот Эшколь, Неве Яаков, Армон ха-Нацив, Гило и других.

Само собой разумеется, что это отчуждение раз за разом подтверждалось Верховным судом, постановившим, что строительство поселений и городских кварталов является общественной потребностью, оправдывающей нарушение имущественных прав личности.

Тот же закон должен применяться в Иудее и Самарии, ведь, с юридической точки зрения, даже иорданский закон об отчуждении, распространяющийся на эти земли, позволяет отчуждение для любых общественных нужд, определенных правительством. Израильский земельный декрет, во многом аналогичный ему (поскольку оба восходят к соответствующему закону британского мандата), ясно указывает, что одной из целей, считающихся общественной потребностью, является создание, расширение или развитие поселка.

Является ли предложенное законом отчуждение земли конституционным и пропорциональным?

Противники закона утверждают, будто он нарушает права собственников, и что это нарушение противоречит основным законам государства Израиль, и в первую очередь - основному закону о человеческом достоинстве и свободе, а также указанному в нем имущественному праву. По сути, утверждается, что отчуждение земли для строительства поселка непропорционально нарушает право собственности и несовместимо с ценностями Израиля как еврейского и демократического государства.

Подобные заявления игнорируют целый ряд законов и механизмов, существующих в израильском законодательстве, равно как и уже упомянутые случаи отчуждения, проведенного в прошлом - как в "малом Израиле", так и в Иудее и Самарии (где, например, тысячи гектаров были отчуждены для строительства Маале-Адумим).

Противники закона, объясняя прошлые случаи отчуждения, выдвигают два контраргумента:

1. Отчуждение в целях общественной необходимости отличается от того, что совершается ради одного человека.

2. Отчуждение, объявленное загодя, отличается от того, что происходит задним числом, после того, как поселок был построен без законного обоснования.

Эти возражения, однако, игнорируют параграф израильского законодательства (§ 23 Закона о земле), в котором указано, что даже в том случае, если человек по ошибке что-то построил на земле, которая принадлежит другому, но его инвестиции превышают стоимость земли, он может заставить владельца земли продать ее ему. По сути, речь идет об отчуждении земли одного частного лица в пользу другого.

К слову, этот принцип также существует в аналогичных законах других стран, позволяя осуществлять отчуждение земель для общественного пользования и передачу земли от одного человека к другому в случае ошибки и/или улучшения участка захватчиком.

В случае закона об урегулировании ситуация вполне ясная, поскольку урегулирование поселка очевидно может быть рассмотрено в качестве общественной необходимости, оправдывающей отчуждение земли, особенно если:

• Речь идет о поселках и кварталах, основанных совместно и при поощрении государства, другими словами, государство считало их общественной необходимостью. В свою очередь, жители принимали свое решение исходя из участия и поощрения государства.

• Речь идет о финансовых инвестициях, частных и общественных, колоссального масштаба.

• Если владельцы захотят продать эту землю поселку, они не могут этого сделать из-за законов Палестинской автономии, карающих за это смертью. Таким образом, нарушаются нормативные рыночные отношения.

• Если земельный вопрос останется неурегулированным и строения будут разрушены, никакой выгоды владельцу земли это не принесет.

• Наконец, существует общественный и политический интерес в том, чтобы предотвратить разрушение поселков и кварталов.

• Самое же главное: рассуждения об ущербе праву собственности не имеют смысла в теоретическом, абстрактном контексте. Ситуацию с правами на собственность в каждом конкретном случае необходимо тщательно проверять без всякой связи с законом об урегулировании.

Поэтому если закон об урегулировании будет заблокирован, владельцы частной земли, на которой был создан поселок:

• Останутся с пустой землей, к которой, как правило, из соображений безопасности, у них нет доступа. Так что они не могут там ни строить, ни заниматься сельским хозяйством.

• Не смогут продать ее евреям из-за угрозы быть казненными в пытках по законам Палестинской автономии.

• Не получат взамен ни другой земельный участок, ни деньги за пользование их участком.

Если же закон начинает действовать:

• Государство приобретает право пользования, но не владения. Так что, если в будущем владельцы решат продать землю, они вправе это сделать.

• Владельцы получают увеличенную компенсацию (125% стоимости) или альтернативный участок.

• Кроме того, они не подвергаются опасности быть казненными палестинской администрацией за передачу земли евреям.

Кроме того, если уж говорить об ущербе, нанесенном владельцу земли, следует принять во внимание и ущерб, который может быть нанесен владельцу строения, вложившего свои деньги по ошибке или положившись на поведение государства.

Таким образом, как раз решение, максимально удовлетворяющее праву собственности одной стороны и полностью игнорирующее право собственности другой, и не является пропорциональным и согласующимся с основным законом.

Является ли этот закон дискриминационным, позволяя отчуждение только на благо еврейского поселка?

Закон призван урегулировать поселенческую деятельность, которая велась с поощрения и согласия государства. Поскольку государство создало в Иудее и Самарии израильские поселки, данный закон является продолжением этой политики. К слову, государство Израиль позволило Палестинской автономии создавать арабские поселения, например, Раваби.

Более того, закон не только не создает дискриминацию, но и наоборот, снижает ее. Ведь сегодня отчуждение земель в пользу арабских поселений происходит без проблем. Если арабам требуется приобрести землю для строительства и поселения, продавцы не находятся под угрозой смерти. Таким образом, этот закон как раз становится компенсацией отсутствия свободного рынка.

Наконец, принцип, предусмотренный законом, о строительстве по ошибке и с согласия государства, очевидно, будет распространяться также и на арабское строительство.

Запрещает ли международное право оккупанту отчуждать собственность оккупированного населения?

Во-первых, государство Израиль никогда не соглашалось с определением Иудеи и Самарии как оккупированных территорий, считая их спорными областями.

Действительно, сразу после Шестидневной войны правительство объявило Верховному суду о том, что намерено действовать на территории Иудеи и Самарии, считая, что на эти области распространяются Гаагские конвенции и что оно готово добровольно принять на себя гуманитарные положения четвертой Женевской конвенции в отношении жителей этих областей. Но даже по этим правилам международное право допускает отчуждение земли в интересах местного населения.

И здесь важно понять разницу между терминами местное население и защищенное население. Защищенное население - это понятие, относящееся к четвертой Женевской конвенции, не занимающейся вопросами защиты собственности. Граждане государства подчинившего себе территорию, не могут считаться защищенным населением. Вместе с тем, положения Гаагской конвенции, регламентирующие в числе прочего, защиту прав частной собственности на оккупированной территории, не оперируют понятием защищенное население.

Таким образом, согласно преобладающему мнению, как в военных пособиях и юридической литературе, касающихся положений Гаагской конвенции, так и в постановлениях Верховного суда, отчуждения допустимы в интересах местного населения.

Сегодня, спустя пятьдесят лет после того, как еврейская жизнь в Иудее и Самарии возобновилась (после 19-летнего перерыва во время иорданской оккупации), и здесь подрастает уже третье и четвертое поколения местных детей, утверждение, будто поселенцы не являются местным населением, неприемлемо, помимо того, что оно возмутительно и несет в себе расистскую подоплеку. Таким образом, ясно, что существует принципиальная возможность отчуждать землю в общественных интересах местных израильтян, точно так же, как возможно отчуждать землю и для общественных целей в интересах живущих там палестинских арабов.

Обладает ли Кнессет правом принимать законы в отношении Иудеи и Самарии, находящихся в ведении военного управления?

Суть подобного утверждения состоит в том, что когда командующий силами Армии обороны Израиля действует на территории Иудеи и Самарии, он будто бы не подчинен законам демократического государства Израиль, в котором сувереном является Кнессет. Но командующий Армии обороны Израиля в Иудее и Самарии подчинен министру обороны, в свою очередь, действующему в соответствии с решениями правительства. Правительство же получает свои права от Кнессета и подчиняется его законам. Таким образом, военное управление в итоге определяется израильскими законами, принимаемыми Кнессетом.

Кроме того, если военные власти в Иудее и Самарии не подчиняются законам Кнессета, почему на них тогда должен распространяться основной закон о судебной власти, наделяющий полномочиями Верховный суд? Ни в международном праве, ни в местном законодательстве Иудеи и Самарии, не существует каких-либо положений, дающих полномочия Верховному суду. Поэтому, если на военное командование не распространяются законы Кнессета, то приказы Верховного суда уж тем более ник чему его не обязывают.

Если предположить, что Кнессет, в соответствии с международным законодательством, не вправе принимать законы на оккупированной территории, то и законы Кнессета в Иерусалиме или на Голанских высотах, которые по этому определению являются точно так же оккупированными территориями, тоже окажутся недействительными. Одним словом, командующий подчинен законам Кнессета точно так же, как израильские власти, действующие на Голанских высотах и в Восточном Иерусалиме.

Имеет ли право Кнессет распространять свои законы на Иудею и Самарию, не аннексируя эту территорию?

Этот аргумент имеет вес в общественной или политической дискуссии, но юридическим он не является. Не обязательно аннексировать территорию, чтобы распространить на ней закон, в том числе и если он касается земельных вопросов. Парадоксальным образом, примером тому является закон о размежевании, статья 28 которого, предусматривает отчуждение всех прав на землю в секторе Газа и северной Самарии. Закон был принят Кнессетом и сразу же применен. И, разумеется, рассматриваемая область вовсе не была присоединена к Израилю.

В мире существует множество прецедентов распространения законов оккупационной власти на оккупированные территории. У нас тоже, это уже не первый раз, когда Кнессет принимает закон, распространяющийся на Иудею и Самарию. Да и по решению Верховного суда (123/83), Кнессет обладает полномочиями принимать законы, действующие за пределами суверенного Израиля, при условии, что они не нанесут ущерб другому суверенитету и будут эффективными. В рассматриваемом случае оба правила соблюдены.

Ну и наконец, если вы принимаете позицию всех без исключения израильских правительств о том, что Израиль не является оккупантом, а занимает спорные области, эта проблема вообще становится незначительной.

Имеет ли Израиль право, как оккупант, изменять правовую ситуацию на оккупированной территории?

Закон об урегулировании не меняет правовую ситуацию в этих областях. Он вообще не определяет, как поселения в будущем будут создаваться, но исправляет уже существующую проблему.

Помимо этого, даже если бы закон касался вопросов дальнейшего положения, он не противоречил бы обязательству сохранить существующую правовую ситуацию. Как уже было сказано раньше, этот закон осуществляет полномочия по отчуждению, которые уже и так обеспечены Израилю в силу местного иорданского закона. Необходимость принятия нынешнего закона была обусловлена сомнениями в праве использовать полномочия уже предусмотренные в местном законодательстве, а также из-за крайне узкой и устрожающей интерпретации пространства возможностей, которыми Израиль здесь обладает. По сути дела, закон отражает подход, согласно которому жители израильских поселков являются местным населением и необходимость их упорядочить таким образом – это общественная необходимость.

Не противоречит ли этот закон запрету на переселение населения оккупирующей стороны на оккупированную территорию?

Этот аргумент выдвигается против всех израильских поселений в Иудее, Самарии и Иерусалиме. Израиль систематически отвергает его, исходя из своей последовательной позиции о том, что речь не идет об оккупированной территории и на нее не распространяется ни сама четвертая Женевская конвенция, ни конкретный ее параграф (49 (6)).

Вместе с тем, утверждение, будто бы поселения противоречат Женевской конвенции, являются исключительным искажением действительности и явным лицемерием. Суть указанного параграфа Женевской конвенции в предотвращении насильственного перемещения населения, вроде того, что происходило во время Второй мировой войны в целях принудительного труда, организации концентрационных лагерей и лагерей смерти, а также избавление от нежелательного населения. Поэтому нет никаких оснований выдвигать подобный аргумент против возвращения населения на территорию, с которой она была изгнана, как это было с еврейскими поселениями в Иудее и Самарии во время Войны за Независимость. Иными словами, подобная интерпретация параграфа Женевской конвенции – это цинизм чистой воды.

И, наконец, реальность доказывает, что международное сообщество не распространяет этот параграф на другие оккупированные районы мира, где оккупирующая сторона создает свои поселения, не говоря уже о втором и третьем поколении поселенцев. А ведь большинство сегодняшнего еврейского населения в Иудее и Самарии – это именно второе и третье поколение.

Не приведет ли нас закон об урегулировании в Гаагу?

Важно помнить, что последствия на международной арене являются результатом политической и дипломатической деятельности, мало связанной с правовыми аспектами вопроса.

Если прокурор Гаагского трибунала захочет расследовать вопрос о поселениях, то, при соответствующем подходе, там будет достаточно причин и без нового закона. Следует понимать, что с точки зрения, распространенной сегодня в международном сообществе, даже разрешение застеклить балкон в иерусалимском квартале Армон ха-Нацив уже является достаточным поводом, чтобы обвинить Израиль в нарушении оккупационных законов.

С юридической точки зрения линия израильской защиты на международной арене совершенно обоснованна, особенно, если Израиль начнет наконец, озвучивать базовые аргументы в отношении своих законных прав и перестанет уступать, играя по заведомо ущербным для себя правилам.

Что же касается способности Израиля защищать себя на дипломатической арене, то это вопрос исключительно политический, но никак не юридический. Международное сообщество объявляет любое израильское решение о государственных землях в Иудее и Самарии или утверждение строительного плана, включая Иерусалим, в лучшем случае - аннексией, а чаще - грабежом.

И вот еще несколько фактов по поводу Международного уголовного суда в Гааге, несколько подзабытых в пылу дискуссии:

• Израиль не является членом Международного уголовного суда.

• Подобно Израилю, еще многие другие страны, не являются его членами, во главе с Соединенными Штатами.

• В последнее время значительное число стран покинуло этот суд, обвиняя его в предвзятости и несправедливом отношении.

• Суд уполномочен рассматривать серьезные нарушения законов войны. Утверждение, будто бы отчуждение с компенсацией является подобным серьезным нарушением, кажется весьма слабым аргументом.

• Обвинения в военных преступлениях требуют наличия международного вооруженного конфликта, которого в нашем случае нет.

• В 2002 году США приняли закон, получивший популярное название "Акт вторжения в Гаагу", который, запретил сотрудничество с Международным уголовным судом. Закон гласит, что президент может использовать любые средства, необходимые для освобождения граждан США или стран-союзниц, которые будут выданы Международному уголовному суду, и прекратить всякую помощь стране, сотрудничающей или выдающей Международному уголовному суду граждан США или союзных стран.

Все вышеперечисленное не исключает возможность того, что МУС решит принять меры против израильских официальных лиц. Напротив, он, скорее всего, в любом случае начнет расследование против поселений. В то же время, указанные факты подчеркивают, что подобное решение будет исключительно политическим и зависящим от множества факторов, но никак не от юридических аспектов, возникающих в равной степени как в результате закона об урегулировании, так и в результате пристроенного балкона в Гило.

Подводя итог

• Претензии к закону об урегулировании игнорируют то, что аналогичные механизмы существуют и в Израиле, и в любом другом цивилизованном государстве.

• Тот факт, что статус Иудеи и Самарии до сих пор не определен, не влияет на вопросы в области имущественного или конституционного права.

• Вопросы международного права важны, но они в основном имеют политическую, а не юридическую подоплеку.

Мы должны требовать, от наших избранников политических решений, в то время как юридическими и техническими вопросами будут заниматься юристы, чиновники в ведомстве юридического советника правительства и соответствующих министерств.

А нездоровое смешение юридических и политических вопросов с личным мнением и предрассудками, только вредит спокойной деловой дискуссии.

Перевод Александра Непомнящего, 9 канал