|
Угроза применения ядерного оружия страной-агрессором является серьёзным фактором продолжающейся войны на Украине. Поэтому любое руководство Украины будет объективно заинтересовано в собственном ядерном оружии как для сдерживания, так и для повышения привлекательности страны в качестве военного союзника – особенно при сохранении в России плохо предсказуемой авторитарной власти. Тем не менее, вероятность создания Украиной собственного ядерного потенциала следует считать крайне невысокой в силу рассмотренных в статье экономических, политических и правовых факторов.
Кремлевская пропаганда озвучивает свои угрозы в случае затруднения применить ядерное оружие (что в принципе соответствует Военной доктрине России от 5 февраля 2010 г.). Страны NATO нередко оправдывают отказ от некоторых мер по защите Украины от агрессии именно опасением втягивания «в полномасштабную войну» – читай «в ядерный конфликт».
За пять дней до начала российского вторжения, когда российские войска были уже сосредоточены у границ, Президент Украины В. Зеленский заявил, что агрессия Кремля делает де факто не действующим Будапештский меморандум. Позднее он добавил, что это в принципе означает правомерность разработки Украиной своего ядерного оружия. В. Путин пытается представить констатацию этого очевидного факта для обоснования агрессии.
Рассмотрим, насколько реален проект ядерного вооружения Украины в будущем, и может ли такое развитие событий угрожать третьим странам.
Вероятный интерес руководства Украины к ядерному проекту
История международно-правовых гарантий безопасности – и мировая и, в частности, украинская – не внушает оптимизма. Смотри к примеру текст Будапештского меморандума 1994 г.; ратифицированный в 1999 г. Россией договор (1997) о дружбе, сотрудничестве и партнёрстве между Российской Федерацией и Украиной (особенно – статья 2 о признании границ) который действовал на 2014 год – т.е. на момент захвата и аннексии Крыма и захвата части Донбасса; а также Договор 2003 года о границе. Нельзя также не напомнить об опыте Чехословакии 1938 года, у которой был договор о военном союзе с Францией.
Ядерный шантаж Кремля в ходе вторжения в Украину связывает руки и Украине, и странам, которые поддерживают её в собственной решимости сопротивляться. Давление общества в самой слабой форме – опросов – на западных политиков становится заметным на второй-третьей неделе войны. Оно начинает срабатывать (начинаются серьёзные обсуждения значительных поставок Украине тяжёлых вооружений) только на втором месяце войны, когда становится очевидным срыв планов Кремля по быстрому завоеванию Украины. Такой подход вполне рационален – в частности, катастрофический опыт Афганистана августа 2021 года напомнил о цене поставок оружия партнёру, не готовому стойко и решительно сопротивляться.
Опыт Израиля тоже наглядно показывает, что на стабильную военную поддержку может рассчитывать только сильная и воинственная страна. Сама идея военной помощи Израилю стала обсуждаться в США только после шока от разгрома коалиции арабских армий в 1967 году. Единственная масштабная военно-транспортная операция – поставки воюющему Израилю боеприпасов, запасных частей и в меньшей степени вооружений ("Nickel Grass"), проведённая США в октябре-ноябре 1973 – года началась только после того, как основные силы сирийской армии были разгромлены, а египетская армия разбита на Синае в крупнейшем после Второй мировой войны танковом сражении 14 октября. Подробности см. в докладе US Aid for Israel – A Historical Overview.
То есть вероятность того, что вооружённая ядерным оружием Украина будет осуждена на словах, но поддержана на деле, достаточно высока. Обратный пример ЮАР также подтверждает эту гипотезу. Руководство ЮАР в своей военной доктрине не предусматривало применения ядерного оружия против врага. Руководство страны получило немало похвал за сдержанность, а затем за отказ от ядерного оружия. Но продемонстрировавшее свою «травоядность» руководство ЮАР утратило военно-политическую поддержку США.
Успешное осуществление ядерного проекта могло бы оказаться и экономически оправданным. Украине будет трудно рассчитывать на то, что она сможет в обозримой перспективе тратить на вооружённые силы сопоставимые с Россией суммы (см. Рис. 1). В такой ситуации дорогой, но посильный ядерный проект, компенсирующий как минимум угрозы вероятного противника применить ядерное оружие (угрозы, сдерживающие продажу Украине обычных современных вооружений), выглядит разумным решением.
Итак, интерес любого будущего руководства Украины к созданию собственного ракетно-ядерного потенциала сдерживания имеет под собой весьма серьёзные основания.
Военные расходы России и Украины. Источник – База данных военных расходов SIPRI https://www.sipri.org/databases/milex
Данные приведены в фиксированных (на 2020 год) долларах США (миллионы долларов). До 2014 года Украина тратила на оборону в 20-25 раз меньше России. Даже после значительного роста начиная с 2014 года Украина тратила в 2020-2021 в 10-12 раз меньше, чем Россия. В 2020 г. – 61.7 миллиарда долларов в России против 5.9 миллиарда Украинских расходов на оборону. В 2021-м – соответственно 63.5 миллиарда против 5.4 миллиардов долларов 2020 года.
Принципиальная возможность реализации проекта
Сравнение Украины со странами, сумевшими в своё время успешно реализовать военный ядерный проект (например, ЮАР 1970-х гг. – подробнее смотри Приложение 1.) и так называемых «пороговых стран», готовых к такому проекту, хотя и отказавшихся от него из-за переоценки угроз и фактора американского «ядерного зонтика» над Европой (например, Швейцария), доказывает принципиальную достижимость такого результата.
Так, в докладе "Historical Outline on the Question of Swiss Nuclear Armament" (в оригинале "Historischer Abriss zur Frage einer Schweizer Nuklearbewaffnung") 1996 года швейцарского военного историка Йурга Стусси (Jurg Stussi), составленном на основе официальных документов правительства, приводится обсуждение планов по разработке и производству в 1960-е гг. тактического ядерного оружия мощностью 10-20 Кт в количестве до 400 боеголовок. В докладе цитируются и финансово-экономические оценки: стоимость проекта оценивалась в 100-175 миллионов тогдашних швейцарских франков, или 360-600 миллионов современных долларов. Эта оценка требует осторожного, критического отношения. Тогдашнее поколение генералов настойчиво стремилось усилить армию и получить мощное оружие, а не добиться симпатии политиков программами интеграции в армии женщин и «меньшинств».
Вероятность желания генералов втянуть политиков в финансирование ядерного проекта с тем, чтобы добившись ощутимых результатов на первом этапе его разработки, использовать аргумент «не бросать дело на половине дороги», кажется достаточно высокой. При этом, даже если швейцарские военные занижали тогда стоимость проекта в 10 раз и реальная стоимость – 6 млрд. долларов, то это, например, около 1 миллиарда долларов в год в течение 6 лет. Т.е. такой проект обошёлся бы Украине лишь в 1% ВВП в течение 6 лет после восстановления разрушенной войной инфраструктуры.
Внешние ограничения: поддержка договора о нераспространении ядерного оружия
Как уже отмечалось, Украина ещё в 1994-м году взяла на себя обязательства в рамках Будапештского меморандума не стремиться к обладанию собственным ядерным оружием в рамках международного договора о нераспространении – см. текст договора и статус Украины как участника с 5 декабря 1994 года.
Выход Украины из договора был бы воспринят её друзьями как более чем обоснованный и морально легитимный шаг. Однако он дал бы большинству политиков и бюрократов Запада повод отказаться от поддержки страны в её противостоянии агрессору. Выше мы уже писали, что поддержка Украины политиками в большинстве случаев связана с впечатлением, которое сопротивление украинцев произвело на избирателей. Однако впечатления преходящи, и избиратели отдают обычно предпочтение внутренним экономическим и политическим проблемам.
В каждом современном демократическом социальном государстве бюрократия влияет на принятие решений не меньше, а то и больше чем избираемые политики. По опыту многих стран львиная доля бюрократов не заинтересована в поддержке, пускай даже косвенной, военных проектов; доминирование социальных расходов над расходами на исполнение классических функций государства постепенно превратило оборону в одну из второсортных функций правительства. Просто потому, что в современных демократиях огромное большинство бюрократов – это гражданские служащие, занятые разными видами «заботы» о населении. Бюрократия же «профильного» ведомства – министерства иностранных дел – менее всего заинтересована в решении, основанном на успешном силовом сопротивлении и создании мощных сил сдерживания, поскольку такие решения усиливают военных в ущерб дипломатам. Разумно предположить, что во всех развитых странах подавляющее большинство бюрократов будет требовать наказать Украину за попытку обзавестись ядерным оружием.
Основные внутренние ограничения:
1. Неблагоприятный инвестиционный климат и коррупция Основные препятствия на пути к созданию собственного ракетно-ядерного щита и эффективному сдерживанию России угрозой нанесения ответных ударов, приводящим к неприемлемым потерям – это известные недостатки украинских политических, правовых и экономических институтов. Следствием мощи коррумпированных коалиций за перераспределение доходов, имеющих представительство во власти – как в избираемой, так и в бюрократической – является экономическая слабость Украины. Те же причины обусловливают и тяжёлые проблемы, связанные с воспроизводством необходимых для ядерного проекта квалифицированных кадров.
Не в последнюю очередь, разумно ожидаемый рост зависимости от масштабной иностранной помощи после войны может усугубить ситуацию.
Исторически элита нового государства, соглашаясь номинально с тем, что независимость Украины – великая ценность, на деле защищала совсем иную ценность. А именно, возможность усиливаться политически или обогащаться, запрещая или разрешая разные виды деятельности, раздавая дотации (на потребляемое электричество и газ, к примеру). Отказ от проведения глубоких экономических реформ по образцу не то что эстонских или польских, но хотя бы российских, был связан во многом с тем, что реформы отсекали государство от экономики. Они же и затрудняли схемы «почти законного» обогащения и важные схемы построения пирамид «патрон – клиент» (см. примеру, заметки о спросе американских политиков на избирателей-клиентов Фредо-Ариаса Кинга), обеспечивающие такому положению поддержку избирателя и позволяющие воспроизводить плохие институты (плохие «правила игры» и коррумпированные структуры, следящие за исполнением таких правил).
В результате Украина печально известна одним из самых высоких уровней коррупции в Европе (на вымогательство взяток жалуются от трети до половины опрошенных предпринимателей – по данным, приводимым Всемирным Банком в World Development Indicators; опросы осуществлялись в 2013-м и в 2019 гг.).
В 2002-м году автору довелось присутствовать на презентации неопубликованного в дальнейшем (вероятно, по политическим соображениям) доклада экспертов Всемирного банка со сравнительным анализом проблем коррупции в Китае и в Украине в 1990-е годы как препятствия для развития бизнеса. Авторы исследования предложили весьма удачное определение «плохой» и «хорошей» коррупции, и пришли к выводу, что коррупция на Украине «плохая». При хорошей коррупции предприниматель легко может узнать, кому надо дать взятку, каков размер взятки, а после совершения выплаты он может быть уверен в том, что получивший взятку чиновник или политик обеспечит обещанную защиту от проблем. При «плохой коррупции» предприниматель не имеет чёткой информации о том, как обойти дурные законы и как защититься от произвола при их применении. Давая же взятку он не может быть уверен, что взяточник обеспечит ему возможность спокойной работы. Похожая мысль о важности знания «кому давать» при коррупции для определения её результирующего вклада в экономическое развитие содержится в опубликованной статье (Pavlik, 2017).
Основа возможностей для вымогательства – широкие полномочия чиновников решать по своему усмотрению, что и кому запретить, а что и кому разрешить. Понятно, что возможности чиновников и дружественных им политиков устраивать помехи бизнесу и полномочия разрешить обход установленных барьеров, создаёт возможность вымогать взятки и стимулы платить взятки. В отсутствие таких «шлагбаумов» в руках чиновника никому и в голову не придёт просто так приносить и предлагать ему деньги.
Закрытость и несменяемость власти также способствует коррупции. Соответственно сокращение таких полномочий властей (discretionary power), дерегулирование являются классическими средствами не только для улучшения делового климата, но и для борьбы с коррупцией.
На эту тему существует обширная литература. Из наиболее цитируемых следует отметить работы Андрея Шляйфера и его коллег (Shleifer, Vishny, 1999; Djankov, La Porta, Lopez-de-Silanes, Shleifer, 2002). Из более поздних работ следует обратить внимание на эмпирические исследования (например, Mudambi, Navarra, Delios 2013; Pieroni, L., d’ Agostino, 2013).
Пока что практически по всем независимым внешним оценкам качества делового климата Украина отстаёт не только от развитых стран, но даже от России несмотря на несомненные преимущества, такие как наличие большого числа оппозиционных СМИ и фактор сменяемости власти (см. оценки Doing Business и Economic Freedom in the World).
Здесь, однако, следует отметить решение руководства (кабинета министров Украины) о дерегулировании бизнеса как о чрезвычайной мере его поддержки, оглашенное президентом В. Зеленским в видеообращении 15 марта 2022 г. Обычно «чрезвычайные» меры и поддержка (в частности, в период пандемии 2020-2022) сводилась в разных странах к дотациям из бюджета при усилении контроля государства.
2. Проблемы образования и возможной нехватки квалифицированных кадров
Украина – не единственная страна, сталкивающаяся с проблемой упадка системы образования (см. соответствующий обзор литературы Яновский, Черный, Затковецкий, 2017 – приложение к книге Яновский и др., 2018). Обычный кризис доминирующего – государственного и утраченная традиция частного образования привела к тому, что новые частные учебные заведения ориентируются на пониженные стандарты. В учреждениях высшего образования, получивших благодаря связям в министерствах (а вовсе не благодаря объективным показателям, успехам, репутации преподавателей) необходимые лицензии, велик соблазн лёгкого заработка. По сути, там часто «продают» диплом в ситуации, когда он требуется государством для замещения определённых должностей. Также котируется и предоставляемая на время учёбы отсрочка от призыва в армию. Система образования поражена коррупцией также если не более чем регулирование бизнеса (в иных сферах) – см. к примеру (Zaloznaya, 2012; Смотри также материал World Bank о проблемах высшего образования на Украине). Поскольку Украина в отличие от США и стран Западной Европы не компенсирует провалы системы образования притоком иностранных квалифицированных специалистов, она рискует столкнуться с серьёзными проблемами нехватки учёных и инженеров при реализации ядерного проекта и в особенности для поддержании ядерных сил в состоянии боеготовности.
Основные сценарии развития Украины
1. Инерционный сценарий
Здесь мы исходим из условия сохранения довоенных институтов после окончания активных боевых действий. (Вариант с подавлением оппозиции несколько более вероятен при затягивании войны на неопределённое время, он будет рассмотрен ниже.) Для сохранения довоенных институтов потребуется жёсткое сопротивление оппозиции попыткам действующей администрации использовать прокуратуру, Службу безопасности Украины и зависимую судебную систему. К примеру, для фабрикования дел против бывшего президента П. Порошенко. Однако в условиях традиционной для Украины раздробленности элиты именно инерционный сценарий представляется наиболее вероятным. В случае его реализации не происходит значимых улучшений в сферах гарантий прав личности, собственности и улучшения делового климата.
При инерционном сценарии политики и чиновники соревнуются в усилении своего влияния на получение и распределение иностранной помощи и репараций из замороженных за рубежом активов РФ. Также усиливается зависимость Украины от американских и европейских – не столько политиков, сколько чиновников.
Вопросы эффективной обороны отходят в глазах лиц, принимающих решения, на второй план. Стратегия обороны также все больше строится на ожидании военной помощи из развитых стран. В такой ситуации собственный ядерный проект скорее всего даже не будет поставлен на обсуждение.
2. Затяжная война, милитаризация, ограничение политической и медийной конкуренции
На первый взгляд, при таком сценарии вероятность осуществления собственного ядерного проекта выше. Авторитарный режим, в принципе, способен быстро мобилизовывать ресурсы на разные проекты, в том числе и военные. При таком режиме не стоит проблема провала проекта в парламенте при утверждении бюджета, или негативная реакция избирателя на следующих выборах. Первые стадии проекта при ограничении свободной прессы можно будет легко засекретить. Однако при таком сценарии все основные ресурсные ограничения не только остаются, но и становятся ещё более жёсткими. Ещё более ухудшается деловой климат, усиливается коррупция, уменьшается количество учёных и иных специалистов, желающих остаться в этих условиях в стране и работать на благо такого режима.
3. Сценарий радикальных рыночных реформ
Если принимать всерьёз некоторые заявления президента Украины и некоторых его сторонников в Верховной Раде, можно предположить, что сценарий, при котором Украина трансформируется после войны не в подобие ещё одного нового члена ЕС, а в общество экономически самостоятельных, бдительно охраняющих свои права и вооружённых граждан, достаточно высока.
Тот факт, что подобные заявления делаются в популистских целях, вселяет определённую надежду на то, что в украинском обществе политики почувствовали спрос именно на такой сценарий.
Является ли такой спрос достаточно сильным, а главное, устойчивым для того, чтобы изменить вектор развития страны – вопрос открытый. Пока надёжных данных о наличии такого спроса нет. Во всяком случае довоенная электоральная история Украины с массовой поддержкой разных популистских партий и большим разнообразием предпочтений избирателя (см. Дополнительный материал «Unstable Democracies») такого спроса не демонстрируют. При глубоких рыночных реформах украинскому обществу потребуется оставить не у дел большую часть политической элиты, строящей базу своей поддержки как пирамиду патронов – клиентов, лишить должностей, власти и ресурсов подавляющее большинство бюрократов. И это, не говоря уже о демонтаже прокуратуры, правоохранительных органов и судебной системы одновременно со строительством соответствующих новых принципиально иных институтов с совершенно иным кадровым составом.
О непригодности в новых экономических условиях старых чиновников, судей, прокуроров и правоохранителей для защиты прав граждан, о необходимости их замены – смотри интервью с одним из наиболее успешных реформаторов Центральной и Восточной Европы Мартом Лааром (King, 2003).
Есть ли основания опасаться ядерного оружия Украины?
На примере Индии и Пакистана легко представить, кого волнуют их пока ещё скромные ядерные силы? Ответ – в основном, друг друга. Есть вероятность усиления в будущем Индии относительно своих соседей-соперников. Но последствия такого усиления, если оно и произойдёт, останутся внутренней проблемой Южной Азии.
Следует заметить, что деловой климат в Китае значимо ухудшился по мере отказа от неформальных гарантий бизнесам при ротациях партийного руководства, а затем при нарушении неписаного правила Дэн Сяопина – не трогать иностранных инвесторов (о ситуации на 2007-2008 г. – см. Яновский, Маслов, 2009). Новое значимое ухудшение наступило после сосредоточения власти в руках Си Цзиньпина в 2017-м. Его страсть к развитию социализма и плохо скрываемая ненависть к капитализму, что в сочетании с подозрением руководителей наиболее экономически развитых районов в недостаточной лояльности, дорого обходится Китаю. Достаточно напомнить атаку Си Цзиньпина на дистанционное образование, а также свирепые и очевидно бессмысленные локдауны в Шэньчжэне и Шанхае (См. также Yanovskiy, Socol, 2021 – section III.3).
Если Индия сумеет улучшить свои институты, она, вероятно, резко усилится за счёт переманивания инвестиций из слабеющего в объятиях социализма Китая. Тогда эта страна получит ресурсы для значимого увеличения своего ядерного потенциала. Однако даже при многократном увеличении этот дополнительный ядерный арсенал будет направлен на противостояние с соседями – Пакистаном и КНР, а потому не грозит остальному человечеству.
То же верно и для Украины. При маловероятном пока сценарии, при котором на основе мощной и гибкой экономики страна построила бы собственный ракетно-ядерный потенциал, он будет использован в целях противостояния восточному соседу. До тех пор, пока и в России власть не трансформируется в стабильную правовую демократию, сделав угрозу для Украины неактуальной. Но даже и при таком варианте развития событий трансформация системы власти в Украине приведёт к тому, что ядерная угроза от её вооружённых сил другим странам будет не больше, чем угроза странам ЕС со стороны Израиля. То же касается и вероятности продажи оружия террористам и террористическим режимам. Украина, которая сможет позволить себе осуществить ядерный проект, просто не будет нуждаться в подобном источнике доходов, а возможности отдельных военных и чиновников осуществить такую сделку будут не больше, чем в старых ядерных демократиях.
Выводы
При сохранении в России плохо предсказуемой авторитарной власти любое руководство Украины будет объективно заинтересовано в собственном ядерном оружии как для сдерживания противника, так и для повышения привлекательности страны в качестве военного союзника. Тем не менее, в силу рассмотренных выше экономических, политических и правовых факторов возможность создания Украиной собственного ядерного потенциала следует считать маловероятной. Сценарий, при котором Украина сможет себе позволить реализацию программы собственного ядерного потенциала, достаточного для сдерживания ядерных амбиций противника, потребует такого повышения качества политических и правовых институтов, которое дополнительно снизит возможную угрозу от ядерных сил Украины третьим странам
Academia.edu, 4.2021
Моше Яновский - д-р экономических наук, научный руководитель Шомронского центра изучения экономической политики.