|
Этот основной закон преследует три цели:
Во-первых, изменить состав комиссии по назначению судей на состав, который будет более репрезентативно отражать преобладающие позиции в обществе, идеалы и социальное разнообразие в Израиле и ожидания общества от судебной системы, а также обеспечить прозрачность процесса назначения судей.
Вторая цель состоит в том, чтобы впервые в Основном законе урегулировать судейскую критику законодательства Кнессета, определить ее границы, установить положение о параграфе преодоления, а также обеспечить суверенитет народа и подчинение судебной власти верховенству закона посредством разъяснения верховенства Основных законов
Третья цель – отменить понятие (не)приемлемости в израильском административном праве в том виде, в каком оно сформировалось в последние десятилетия, и вернуть административно-судебную критику к рамкам, основанным на четких и согласованных стандартах, принятых в мире.
Изменение состава комиссии по отбору судей и обеспечение прозрачности процесса отбора
Предлагается установить в статье 4 Основного закона состав Комиссии по назначению судей, который позволит широко выражать общественные ценности и многообразие позиций и взглядов в израильском обществе, а также не допускать ситуации, в которых действующие судьи контролируют - позитивно или посредством вето - отбор и процедуры отбора на должности судей, а сама судебная власть влияет на ее состав.
Также предлагается ввести публичные слушания для кандидатов в Верховный суд в юридической комиссии Кнессета таким образом, чтобы обеспечить прозрачность процедур назначения. Слушание обеспечит качество кандидатов в судьи и обеспечит открытое публичное обсуждение правовых концепций и основных ценностей кандидатов перед назначением.
Состав Комиссии по отбору судей до введения в действие настоящего Закона состоял из девяти членов. Трое из них — судьи Верховного суда, двое представителей Коллегии адвокатов, двое депутатов Кнессета и два министра. При этом методе члены комиссии, не избранные общественностью, — судьи и адвокаты — имеют большинство в комиссии, и неприемлемый для них судья не может быть назначен ни в один суд. Более того, представители Верховного суда в комиссии обычно голосуют согласованно между собой, а это означает, что представители судебной власти ведут переговоры с остальными членами комиссии как единое целое с позиции силы
Государству Израиль нужна сильная и независимая судебная система, как и любой реформированной западной стране. Судебная проверка, проводимая судом в отношении правительственных актов, неизбежно время от времени подвергается влиянию в зависимости от мировоззрения судьи. Вот почему это должны делать судьи, в той или иной мере отражающие в своих правовых концепциях базовую карту ценностей общества. Принятие судебных решений действительно отличается по своему характеру от принятия политических решений в других государственных органах, но оно также должно осуществляться форумом, отражающим идеалы и мировоззрения общественности. Это особенно актуально в свете того, что в последние годы усиливается участие суда в делах общественно-политического характера
Это еще более верно в отношении Верховного суда, учитывая тот факт, что этот закон впервые уполномочивает его признавать недействительными законы, принятые Кнессетом. Судебная власть, получающая полномочия вмешиваться в ценностные решения законодателя, должна выражать широкое отражение господствующих в обществе позиций, чтобы оправдывать эту власть. Недаром в сравнительном обзоре видно, что такие страны, как США, Германия и Канада, которые уполномочивают свои суды признавать недействительными законы, избирают судей своего верховного судебного органа через выборных должностных лиц. С другой стороны, страны, которые разрешают судьям накладывать вето на избрание судей в Верховный суд, например, Соединенное Королевство, не уполномочивают суды признавать недействительным первичное законодательство.
В отношении назначений в Верховный суд также подчеркнем, что метод назначения судей в Израиле очень необычен по сравнению с тем, что принято в западном мире. Исследование 2019 года, в котором изучался метод назначения судей в Верховный конституционный суд среди 36 стран OECD (Верховный суд или Конституционный суд, в зависимости от обстоятельств), показало, что 24 из 36 исследованных стран выбирают своих судей, используя метод, который предоставляет право голоса только выборным должностным лицам. Например, в США судьи Верховного суда назначаются президентом и утверждаются Сенатом;
В Германии судьи Конституционного суда назначаются законодательной властью в обеих палатах; Во Франции судьи Конституционного суда избираются президентом и двумя палатами представителей в равных долях, и вместе с ними участвуют в избрании бывшие президенты страны;
А в Японии выбор контролируется правительством с учетом механизма ратификации на референдуме.
Канада, Австралия, Новая Зеландия, Бельгия, Швейцария, Австрия, Ирландия, Нидерланды, Дания, Швеция, Исландия, Финляндия, Норвегия и другие страны также используют метод эксклюзивных выборов судей Верховного конституционного суда избранными должностными лицами. Следует отметить, что даже в Израиле в первые годы его существования использовалась такая система, и судьи, основавшие Верховный суд, назначались правительством с одобрения Кнессета.
Только четыре страны-члена организации OECD, за исключением Израиля, назначают всех судей своего высшего конституционного суда, не позволяя избранным должностным лицам контролировать определение личности судей: Турция, Греция, Великобритания и Люксембург. Однако Великобритания и Люксембург отличаются от Израиля и большинства других стран тем, что их судьи никогда не отменяют законы парламента, и таким образом верховенство общественных ценностей достигается в них через верховенство законодательства. Отсюда следует, что из всех 36 стран OECD единственными членами кроме Израиля, предоставляющими право вето невыборным лицам при назначении судей в вышестоящий суд, который может признать недействительными законы парламента, являются Греция и Турция.
Среди 50 штатов, входящих в состав США, в 22 штатах судьи Верховного суда избираются населением непосредственно путем голосования; еще 15 штатов подтверждают срок полномочий своих судей прямым голосованием; четыре штата выбирают своих судей выборными должностными лицами, а восемь штатов - комиссией, члены которой назначаются выборными должностными лицами.
(Обзор системы назначения судей Верховного конституционного суда в 36 странах ОЭСР и в 50 штатах США см.: Шай Ницан Коэн, Шимон Нетаф и Авиад Бакши, Отбор судей для конституционных судов - сравнительное исследование (2019 г.)).
Этот основной закон не является резким переходом к принятому в мире способу назначения высших судов, а идет по промежуточному пути увеличения удельного веса демократического выбора в составе комиссии по отбору судей. Таким образом создается сбалансированная комиссия, подходящая также для отбора судей во все суды, при сотрудничестве между судьями, входящими в состав комиссии, и преобладании демократического принятия решений в составе комиссии, таким образом, который обеспечивает выражение различных ценностей общественности в различных судах и ожиданий общественности от судебной системы в целом.
Предлагается установить равный вес для трех ветвей власти, так что в комиссию будут входить три министра, три судьи Верховного суда и три председателя комиссий Кнессета: юридической комиссии, орг.комиссии Кнессета и комиссии государственного контроля. Рядом с ними будут два представителя общественности, выбранные министром юстиции, один из которых является юристом, а другой - нет, чтобы он представлял общественную точку зрения человека, не связанного с юриспруденцией. Два представителя общественности заменят двух представителей Коллегии адвокатов. Членство в комиссии представителей Коллегии адвокатов не обосновано, так как этот орган не представляет широкую общественность, и даже сомнительно, насколько он представляет Коллегию адвокатов ввиду низкого участия в выборах Коллегии адвокатов. Представители общественности будут назначаться министром юстиции, поскольку именно он назначается Кнессетом, чтобы отвечать за общественные интересы в области права. Министр, как современный и сменяющийся представитель большинства, выберет представителей общественности вскоре после выборов в Кнессет.
Ожидается, что состав такой комиссии со временем станет разнообразным и плюралистическим составом судей, что позволит лучше представлять разнообразие мнений и аудиторий в Израиле. Оглядываясь назад на личности министров юстиции, которые служили в Израиле в течение последних двадцати лет, и на их мировоззрения, можно увидеть большое разнообразие. Это служит иллюстрацией того, что, как ожидается, что состав такой комиссии с годами приведет к разнообразному и плюралистическому составу суда. Наконец, следует отметить, что должность председателя парламентской ревизионной комиссии в Комиссии по отбору судей призвана законодательно гарантировать постоянное представительство оппозиции в Кнессете в составе комиссии - вопрос, который не реализован как сейчас так и в прошлом.
Наконец, предлагается внести поправку в раздел 7 и указать, что для снятия судьи комиссией потребуется поддержка девяти членов вместо семи. Это сделано для того, чтобы для отстранения судьи требовалось согласие представителей всех трех органов власти.
Судебный контроль конституционности законов и параграф преодоления
Вторая цель этого основного закона состоит в том, чтобы впервые установить судебный надзор за конституционностью законов и ограничить его стандартами, установленными законодателем.
Предлагается добавить в Основной закон о судопроизводстве статью 15А, которая установит механизм судебного пересмотра законов, принятых Кнессетом. В предлагаемом разделе говорится, что недействительность обычных законов, противоречащих основным законам, не является автоматической и что только Верховный суд в полном составе всех его судей, за исключением судей, которые по причинам болезни или противоречия интересов не могут участвовать в слушаниях, может обсуждать вопрос о признании закона недействительным. Это делается как для обеспечения всестороннего и исчерпывающего обсуждения с учетом разнообразия позиций Верховного суда, так и для того, чтобы избежать влияния на обсуждение из-за случайности состава, который будет его обсуждать. Далее предлагается, чтобы большинство, необходимое для признания закона недействительным, составляло бы большинство в восемьдесят процентов всех судей, работающих в Верховном суде, исходя из концепции, согласно которой аннулирование демократического выбора общественности является исключительным событием, которое является неординарным, и если есть сомнения, которые заставят некоторых судей выступить против отмены закона, то его вступление в силу должно быть сохранено - нужно оставить в силе демократический выбор общества, сделанный посредством его избранников. Эта позиция также является выражением того факта, что Израиль еще не сформулировал полную и согласованную конституцию. Следовательно, отмена законодательства, основанного на основном законодательстве, должна производиться при широком согласии судей.
Это предложение по основному закону ограничивает основания для пересмотра обычных законов Кнессета только их противоречием с основными законами. Наряду с этим предложение устанавливает абсолютное верховенство основных законов и исключает их судебный контроль, чтобы обеспечить подчинение суда верховенству права и демократическому источнику власти. Так же как и в большинстве стран западного мира, где нет судебного контроля над конституционной нормой.
В соответствии с предлагаемой схемой любой судебный орган, которому будет подан иск в отношении правомочности какого-то закона, будет иметь право отклонить иск. Однако, если этот судебный орган считает, что действие закона должно быть отменено или ограничено, и находит, что невозможно решить рассматриваемый им вопрос без вынесения решения по вопросу о действительности закона, то он позволит сторонам поднять вопрос непосредственно в Верховный суд с ходатайством об отмене закона. Верховный суд будет вправе отклонить такие ходатайства составом из трех судей, и только в том случае, если Верховный суд сочтет, что от обсуждения действительности закона никуда не деться, Верховный суд созывается для этой цели в полном составе.
Этот Основной закон закрепляет замещающее положение, посредством которого Кнессет может отклонить толкование, данное Верховным судом Основному закону, или определенный баланс, установленный между ценностями или интересами, и отменить решение Верховного суда о признании закона недействительным. Согласно предложению, Кнессет будет иметь право при определенных условиях отменить судебное решение, отменяющее закон, посредством параграфа преодоления. Идея, лежащая в основе параграфа преодоления, не освобождает Кнессет от его приверженности ценностям конституции, а дает законодателю возможность решать иначе, чем суд, по вопросу балансировки ценностей и изучения вопросов пропорциональности.
Предполагается, что если Верховный суд отменит какое-либо положение закона с согласия всех своих судей, принявший его Кнессет не сможет отменить это постановление Верховного суда в течение срока его полномочий
С другой стороны, если решение суда об отклонении основного закона Кнессета было принято не единогласно, предполагается, что Кнессет может отменить решение суда об отклонении закона большинством в 61 голос членов Кнессета, и это в том случае, если Кнессет прямо определил, что закон останется в силе, несмотря на решение суда. Решение будет действовать до следующего срока полномочий Кнессета, который сможет его пересмотреть. С этой целью было определено, что действие преодоления ограничено четырьмя годами или до истечения одного года с начала срока полномочий Кнессета, действующего после Кнессета, принявшего закон о преодолении, в зависимости от того, что наступит позднее. Эта модель преодоления, в которой нет возможности преодоления априори, позволяет вести надлежащий и полезный диалог между властями и дает возможность Кнессету увидеть перед своими глазами мотивированное решение суда, прежде чем принять решение о необычном шаге отмены решения суда.
Также предлагается, чтобы Кнессет также мог отменить решение об отмене закона, вынесенное судом единогласно, но только в том случае, если Кнессет, принявший решение об отмене, является другим составом Кнессета, чем тот, который принял закон, признанный судом недействительным, - способ, который выражает поддержку двух разных составов Кнессета ценностного решения, противоречащего решению суда. Тот факт, что общественность выражает свою позицию через всеобщие выборы, что это оценочное суждение двух разных парламентов и что отрицательный стимул к немедленному принятию законодательства нейтрализуется, оправдывает возвращение окончательного решения народу и его избранным представителям. В таком случае, а также в случае, когда параграф преодоления какого-то решения суда об отмене закона был принят в двух разных составах парламента, действие параграфа преодоления будет постоянным.
Аннулирование основания (не)приемлемости
Наконец, предлагается заявить в разделе 15b об отмене оснований (не)приемлемости, сложившихся в израильской юриспруденции. Правительство обязано действовать согласно закону в пределах предоставленных ему полномочий и в рамках справедливого процесса. Однако в последние десятилетия израильская судебная практика выработала основания для необычного вмешательства в действия правительства всякий раз, когда суд считает решение правительства или министра (не)приемлемым. Как предупреждал в свое время покойный председатель Верховного суда Моше Ландой, приняв довод о (не)приемлемости, суд сам поставил себя на место исполнительной власти и заменил свое решение (см.: High Court of Justice 389/80 Дапей заhав против Решут а-Шидур, la(1) ) 421, (1980)). В результате принятия причины (не)приемлемости в качестве основания для отмены закона на усмотрение обладателя юридических полномочий юридические консультанты часто вмешиваются в усмотрение, которое законодатель доверил правительству и его полномочиям в любом типе решения.
Проверка приемлемости возложена на Кнессет, который доверяет правительству и избирающей его общественности, и не подлежит судебному решению. Суд никогда не получал полномочия заменять соображения других органов государственной власти и считать, что его соображения являются более правильными. Такое расплывчатое основание наносит ущерб правовой определенности и открывает двери для противоречивых решений. При этом оно подрывает доверие общественности, у которой может сложиться впечатление, что их юридические дела подлежат субъективному по своему характеру решению. Это также поощряет наводнение судов ходатайствами, в надежде на субъективную позицию судьи. Поэтому предлагается отменить основание приемлемости и вернуть судебному рассмотрению его должную направленность на вопросы неправомочности, правильности процедуры и соблюдения требований прямо выраженных законов.
Влияние предлагаемого основного закона на существующий закон
Будут внесены изменения в основной закон о судопроизводстве.
Влияние предлагаемого основного закона на государственный бюджет Отсутствует
Формулировка предлагаемого Основного закона
Поправка к Основному закону о судопроизводстве - судебная реформа
Изменения существующего закона:
Поправка к статье 4:
В Основном законе: Судопроизводство (далее - основной закон), в статье 4 основного закона:
В подпункте (а) в конце будет добавлено: «члены которой будут назначены в течение 30 дней со дня выражения Кнессетом доверия новому правительству».
Подпункт (b) будет удален и заменен на:
«(b) Комиссия будет состоять из одиннадцати членов, в том числе министра юстиции, который будет выполнять функции председателя комиссии, двух других министров, которые будут определены правительством, председателя юридической комиссии Кнессета, председателя Комиссии государственного контроля Кнессета, председателя орг.комиссии Кнессета, председателя Верховного суда, два других судьи Верховного суда, избираемых судьями, и два представителя общественности, избираемых министром юстиции, один из которых является юристом; правительственный орган, включая Верховный суд на его заседании в качестве высшей судебной инстанции, не должен вмешиваться в выбор членов комиссии, кроме тех, кому поручено его избрание, и не вмешиваться в процедуры».
Статья (с) будет удалена, а на ее место придет:
«(c) Выбор судьи Верховного суда осуществляется комиссией и большинством голосов ее членов, далее по тексту - "решение об отборе". Решение об отборе вступает в силу только после еще одного утверждения решения комиссией и большинством ее членов, далее по тексту - «утверждение выбора». Между решением об отборе и между утверждением выбора комиссией проведет юридическая комиссия публичные слушания по кандидату в течение 21 дня со дня, когда министр юстиции сообщил о решении о выборах; если юридическая комиссия не провела слушания в указанный срок, то комиссия по назначению судей может ратифицировать выборы без такого слушания».
После подраздела (с) будет:
«(d) Председатель и зам.председателя Верховного суда назначаются на единовременный шестилетний срок полномочий таким же образом, как назначаются судьи Верховного суда, независимо от того, работали ли они сначала в качестве судей Верховного суда. Председатель и зам.председателя Верховного суда, закончившие свою каденцию до выхода на пенсию, будут продолжать быть рядовыми членами Верховного суда до выхода на пенсию».
Поправка к статье 7:
В разделе 7 в подпункте (4) вместо «семи членов» будет «девять членов».
Добавление раздела 15а:
После раздела 15 Закона добавится подраздел 15а "Судебный пересмотр параграфа преодоления".
1)Ни один суд, включая Верховный суд, заседающий в качестве высшей судебной инстанции, не будет заслушивать средства правовой защиты или аргументы относительно действительности основного закона; Несмотря на то, что указано в разделе 15 и в любом законе, не будет иметь юридической силы никакое другое решение, постановление или решение любого суда, отменяющее или ограничивающее действие Основного закона или его частей,
2)Только Верховный суд может принять решение об отмене закона, не являющегося основным законом, об отмене его части или об ограничении его действия, если соблюдены все следующие условия: Суд установил, что закон противоречит фундаментальной основе и прямому положению Основного закона; Решение выносилось составом всех судей Верховного суда, за исключением судей, которым было запрещено участвовать в судебном заседании более 30 дней со дня, когда Верховный суд должен был вынести решение по делу, и 80 процентов и более всех судей Верховного суда поддержали решение об отмене закона.
3)Верховный суд может издать временное постановление относительно действительности закона, который не является основным законом, до вынесения решения, если он установит, что все следующие условия соблюдены:
Суд установил, что существует реальная возможность того, что закон будет признан в корне противоречащим прямо выраженному положению Основного закона, и что в отсутствие временного постановления будет нанесен серьезный и необратимый ущерб принципу, закрепленному в Основном законе; Решение поддержали восемьдесят и более процентов судей Верховного суда; Срок действия такого временного постановления не превышает одного месяца, а совокупный срок действия всех временных постановлений в отношении этого закона не превышает трех месяцев.
4)Если Верховный суд определил в вышеупомянутом постановлении, что закон недействителен, он может издать распоряжение или условие правовой защиты, которые он сочтет необходимыми в обстоятельствах дела, включая определение относительно даты начала действия предписания о недействительности.
5)Сила судебного решения, упомянутого в подразделах (2) и (3), действительна только для положения закона, обсуждаемого в нем, и не будет служить прецедентом в отношении действительности другого закона.
6)Суд не может дать указание Кнессету принять основной закон или простой закон, воздержаться от принятия основного закона или простого закона, отложить процедуру их принятия в Кнессете или процедуру их подготовки правительством, а также не может препятствовать их опубликованию в протоколах или вступление их в силу иным образом.
7)Если Верховный суд распорядился отменить закон, аннулировать его часть или ограничить его действие, в том числе временным постановлением, как указано в подразделах (2), (3) или (4), а Кнессет впоследствии принял закон, идентичный ему, суд не может аннулировать его полностью или разделить или ограничить его действие в течение четырех лет или до истечения одного года со дня приведения к присяге нового Кнессета после принятия такого закона - в зависимости от того, что наступит позже, если соблюдено все следующее: Решение Верховного суда, который, как было сказано, отменил предшествовавший ему закон, не было принято с согласия всех его судей; Кнессет принял вышеупомянутый закон большинством голосов своих членов; В законе указано, что он останется в силе, несмотря на то, что указано в решении суда.
8)Если Кнессет принял закон, как указано в подразделе (7), и при обстоятельствах, указанных в этом подразделе, и Кнессет, который был приведен к присяге после того, как Кнессет принял такой закон, возвратил и принял закон, идентичный вышеупомянутому закону, большинством своих членов, Верховный суд не может отменить его действие полностью или частично, или ограничить его действие - без ограничения срока.
9)Если Верховный суд принял решение отменить какой-то закон полностью или частично или ограничить его действие, включая вынесение временного ордера, как говорится в подразделах (2), (3) и (4), и это решение Верховного суда принято единогласно, а затем Кнессет принял идентичный закон, то Верховный суд не сможет отменить его полностью или частично или ограничить его действие, если было соблюдено все следующее:
Кнессет принял закон большинством своих членов; В законопроекте было сказано, что он предлагается несмотря на то, что идентичный закон был отменен судом; Закон был принят следующим составом Кнессета, избранным после того, который принял закон, отмененный Верховным судом
10)Несмотря на то, что указано в статье 15 Основного закона о судопроизводстве об отмене закона, отмене его части или ограничении его действия не имеет юридической силы кроме как в соответствии с настоящим разделом, а также не имеет юридической силы судебное решение или решение, предписывающее принять закон, воздерживаться от принятия закона или приостанавливать законодательные процедуры или процедуры вступления закона в силу, как указано в подразделе (6).
11) Если суду, коллегии судей или какому-то органу, обладающему судебной властью был подан иск относительно действительности закона при обсуждении вопроса, входящего в его компетенцию, он может отклонить его; Если судья, коллегия или кто-либо другой, наделенный такими судебными полномочиями, включая судью или коллегию Верховного суда, кроме как указано в подразделе (2), считает, что закон должен быть отменен полностью или частично или его действие ограничено, в том числе путем издания временного постановления по его делу, то он предписывает сторонам допустить к производству рассмотрение и решение вопроса о действительности закона только через ходатайство об отмене закона в Верховный суд в соответствии с подразделом (2) до вынесения решения по остальным искам и средствам правовой защиты по этому вопросу; Верховный суд может сначала обсудить петицию об отмене закона в коллегии из трех судей, которые будут уполномочены отклонить петицию или передать петицию в коллегию, как указано в подразделе (2), только если они сочтут, что закон должен быть отменен полностью или частично, либо его действие ограничено.
12)«Основной закон» для целей настоящего раздела - это любое положение предлагаемого основного закона, которое было одобрено пленумом Кнессета в количестве чтений, необходимом для его принятия, и большинством голосов, необходимым для его принятия, и опубликовано в протоколах - независимо от его содержания, срока действия или характера иных процедур его введения в действие.
13)«Закон» для целей настоящего раздела - любое положение законопроекта, одобренного пленумом Кнессета в необходимом для его принятия количестве чтений и большинством голосов, необходимом для его принятия, и опубликованном в протоколах - независимо от его содержания, срока действия или характера иных процедур его вступления в силу.
15b Аннулирование основания (не)приемлемости
Проверка приемлемости действий правительства, его министров и подчиненных ему органов отдается Кнессету; Суд, в том числе Верховный суд, заседающий в качестве высшей судебной инстанции, не будет отклонять решение правительства, министра его министерств, органа, находящегося под их ответственностью, или любого лица, действующего от их имени, на основании его (не)приемлемости, каким бы оно ни было. Признание недействительным решения указанного в настоящем разделе - полное, частичное лишение или ограничение действия решения, в том числе решения о назначении лица, либо воздержания от принятия такого решения»
Переходной период
Комиссия по отбору судей, как указано в статье 4 Основного закона о судопроизводстве будет назначена в соответствии с вышеупомянутой статьей в течение 30 дней с даты вступления в силу настоящего Основного закона
Перевод на русский: Эзра Мор
7 канал, 2.2023