Владимир (Зеэв) Ханин

Эпоха предварительных условий

(Перспективы возобновления прямых переговоров между правительством Израиля и ПНА)

В сентябре с. г. руководители ПНА/ООП намерены обратиться в ООН с официальной просьбой о повышении статуса до государства – полноправного члена организации. Такое заявление, вроде бы, снимающее последние сомнения в том, пойдут ли палестинские арабы на одностороннее провозглашение независимости вне контекста переговоров с Израилем и вопреки его категорическим возражениям, сделал 13 августа министр иностранных дел ПНА Риад аль-Малики.

Заявки и сомнения

Просьба будет передана от имени палестинцев Лигой арабских государств (ЛАГ) генсеку ООН Пан Ги Муну, а голосование по ней состоится в рамках открытия 66-й Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке. Обстоятельства, вроде бы, благоприятствуют палестинцам: в указанный период дежурным председателем Совета Безопасности ООН будет Ливан, а Генассамблею, где палестинские арабы могут рассчитывать на гарантированное "антиизраильское большинство" арабо-мусульманских и иных, в массе своей, авторитарных и диктаторских режимов третьего мира, возглавит другое мусульманское государство – Катар.

По словам "главного палестинского переговорщика" Саиба Ариката, Палестинской национальной администрацией (ПНА) в сотрудничестве с ЛАГ уже разработан оперативный план по обращению в Совет Безопасности ООН и дальнейшим действиям, который сочетает "все юридические, политические и практические меры". Со своей стороны, премьер-министр ПНА Салам Файяд сообщил о завершении работы по подготовке государственных институтов для провозглашения независимости, "единственными препятствиям" для которой, по его словам, "остаются [израильская] оккупация и поселенческий проект". При этом, как заявил глава исполкома ООП Ясер Абд Рабо, палестинцы не собираются отказываться от обращения в ООН, даже если мирные переговоры с Израилем возобновятся в ближайшие дни или недели.

Однако, в последние дни в победном тоне лидеров ПНА/ООП появились и нотки некоторого сомнения в продуктивности такого шага. Эти сомнения связаны не только с ожидаемой жесткой реакцией Израиля на нарушение палестинцами четко прописанного в соглашениях Осло принципа отказа от односторонних действий. Но и опасением того, что и США и Евросоюз могут воспринять демарш палестинцев как вызов всей их концепции ближневосточного урегулирования, в которую в последние два десятилетия были вложены гигантские ресурсы, и на алтарь которой положили свой авторитет немало лидеров стран Запада. Эти опасения не так давно озвучил тот же Саиб Арикат, который признал, что попытки палестинцев убедить США поддержать их обращение в ООН закончились полным провалом. Как стало известно в конце августа, США не только отказали ПНА поддержать заявку, но и обратились к 71 государству, имеющему представительство в ООН с просьбой не поддерживать палестинскую инициативу по одностороннему признанию независимого государства.

Впрочем, новостью для палестинцев это не стало. Так, выступая на недавнем саммите ЛАГ в Дохе (Катар), Арикат предупредил, что ультимативным требованием США остается возобновление мирных переговоров между палестинцами и израильтянами и урегулирование по формуле "два государства для двух народов". А одним из последствий отказа выполнить требование США может стать прекращение оказания ПНА финансовой помощи и неизбежно следующий за этим экономический и политический крах.

В попытке купировать эти негативные для ПНА тенденции, ее глава Махмуд Аббас (Абу-Мазен), премьер-министр его правительства Салам Файяд, и другие высокопоставленные палестинские политики в последнее время выступили с рядом примирительных, хотя и весьма противоречивых заявлений. Так, Абу-Мазен постарался опровергнуть заявления израильского руководства о том, что ПНА саботирует мирные переговоры в надежде добиться через ООН одностороннего провозглашения независимого государства без прекращения конфликта с Израилем. Он же не упускает случая заявить, что просьба к Генеральной Ассамблее об одностороннем признании независимого государства, на самом деле является не единственным из возможных вариантов действий, и не исключает возможность отложить обращение в ООН. (Пресса широко цитирует его высказывание о том, что "ООН – это не цель, а средство, и если переговоры возобновятся, мы добьемся своей цели путем переговоров, если же нет - у нас есть другие варианты действий, включая ООН, и мы вольны выбирать их").

Встретившись 28 августа с министром иностранных дел Европейского союза Кэтрин Эштон, Махмуд Аббас еще раз заверил ее в том, что голосование в ООН не отрицает продолжение мирного процесса. (Сама Эштон во время встречи с Аббасом дала понять, что ЕС не подвергает сомнению право палестинцев на обращение в ООН, однако окончательная позиция Евросоюза будет зависеть от формулировки этого обращения). Со своей стороны, упомянутый Саиб Арикат в качестве руководителя палестинской переговорной группы заявил членам посетившей Рамаллу американской делегации, что стремление руководства ПНА получить членство в ООН никоим образом не противоречит усилиям по возобновлению мирных переговоров с израильтянами.

Есть ли шанс на то, что такие переговоры возобновятся в обозримом будущем? Как мы уже не раз отмечали, Абу-Мазен и его сторонники долго пребывали в иллюзии, что благодаря новому прочтению американских ближневосточных интересов, они в состоянии получить от Израиля "все и сразу", почти ничего не давая взамен. Потому они обставляли свое согласие на продолжение переговоров бесконечными предварительными условиями, которые будучи заведомо неприемлемыми для израильской общественности, не могли быть, соответственно, приняты и правительством страны.

Справедливости ради следует заметить, что и американская администрация, даже осознавая издержки заявленной в момент прихода Барака Обамы в Белый дом и Хилари Клинтон в Госдепартамент линии, продолжали время от времени "подбрасывая поленья в этот костер". Озвученные ими те или иные идеи и требования к Израилю, тут же с готовностью подхватывались в Брюсселе и Москве, не говоря уже об арабских столицах, и вместо дипломатического прорыва на палестино-израильском треке еще более запутывали ситуацию. Ибо, по мнению, израильтян, выполнение таких требований поставило бы под угрозу само его существование как еврейского демократического государства, а арабы при любом раскладе не могли потребовать от Израиля меньше, чем в свое время попросили американцы.

"Предварительные условия" палестинских лидеров

Потому есть основания предполагать, что даже если лидеры ПНА/ООП вместо обращения или параллельно с обращением в ООН о признании палестинского государства в требуемых ими границах, согласятся вернуться за стол переговоров, над их поведением будут довлеть те "предварительные условия", от которых им сложно "с порога" отказаться без "потери лица". Речь, как мы помним, идет о трех пакетах требований.

Как, конец 2009 и почти весь 2010 годы прошли под знаком требования о "замораживании" строительства в еврейских кварталах, городах и поселках Иудеи и Самарии (Западного берега р. Иордан). Эта вполне периферийная для арабо-израильских отношений тема, которая ни на каком этапе "процесса Осло" ранее не звучала в качестве предварительного требования к Израилю, была в свое время поднята президентом США. В Белом Доме полагали, что этот "жест доброй воли" (на который правительство Б.Нетаньяху пошло под мощным американским давлением в декабре 2009 года) стимулирует лидеров ПНА и ЛАГ на ответные конструктивные шаги.

Вопреки ожиданиям американцев, арабы тянули время, требуя беспрецедентных предварительных уступок Израиля и гарантий США, и Абу-Мазен согласился на встречу с Нетаньяху за месяц до того, как срок объявленного израильским правительством десятимесячного моратория на строительство в Иудее и Самарии истек. Причем, как показали события, Аббас прибыл на эти переговоры с единственной целью – заявить, что диалог ПНА с правительством Израиля будет продолжен не ранее, чем мораторий на еврейское (но не арабское) строительство за "зеленой чертой" станет бессрочным, и к тому же будет распространен и на Восточный Иерусалим. Подобный подход был, разумеется, категорически отвергнут Израилем, и тема постепенно ушла не периферию ближневосточной повестки дня.

Вместо этого, с конца 2010 года лидеры ПНА, используя в качестве повода очередные (надо сказать, вырванные из контекста) высказывания Госсекретаря США Х.Клинтон и главы внешнеполитического ведомства Евросоюза К.Эштон, стали продвигать еще одно беспрецедентное требование. На этот раз М.Аббас назвал условием своего возвращения за стол переговоров декларацию изначальной готовности израильтян на раздел Иерусалима по линии, по которой город в результате первой арабо-израильской войны был в 1948-1967 годах разделен между Израилем и Иорданией.

Тема Иерусалима и правда является одним из наиболее болезненных пунктов израильско-арабского переговорного процесса. В отличие от других территорий, которые до Шестидневной войны были оккупированы Иорданией (Иудея, Самария и Иорданская долина), которые так и не были официально присоединены к Израилю, ранее разделенный Иерусалим был после 1967 года объединен под израильским суверенитетом. Статус города как "единой и неделимой столицы Израиля" был защищен Основным законом от 30 июля 1980 года. По соглашениям Осло, статус Восточного Иерусалима (территория, находившаяся до 1967 г. под иорданским контролем), на которые палестинцы претендовали как на столицу будущего государства, должен обсуждаться в конце переговорного процесса, однако в окружении Ясира Арафата и его наследников долгое время господствовало неофициальное убеждение, что шансов на это практически нет. Со своей стороны, все правительства Израиля до прихода к власти в 1999 г. "левой" коалиции Эхуда Барака решительно отказывались даже в принципе обсуждать передачу кокой-либо из его частей под контроль палестинских арабов.

На сегодняшний день имеются четыре сценария решения проблемы Иерусалима. Первый – вернуться к решению ООН 1947 г. и выделить Иерусалим с окрестностями в некоторое отдельное образование, имеющее международный статус – как бы получилось в случае, если бы палестинские арабы и их союзники приняли идею раздела Западной Палестины. Очевидно, что этот сценарий не устраивает ни израильтян, ни арабов и потому имеет чрезвычайно мало шансов на реализацию.

Второй сценарий связан с распространением на Иерусалим концепции "возвращения Израиля к границам 1967 года", имея в виду вывод территории, которые находились под иорданским контролем, до 5-6 июня 1967 г. из-под израильского суверенитета и приобретение ими иного статуса. (Например, столицы Палестинского государства, столицы провинции королевства Иордания, или части какого-либо иного структурного образования). Шансы на реализацию такого сценария на сегодняшний день также крайне невелики. За исключением маргинальных ультралевых элит, израильский истеблишмент не готов обсуждать план, оставляющий за границами Израиля четверть миллиона человек, населяющих еврейские кварталы восточного и северного Иерусалима. (То есть, не только те, которые были полностью или частично заселены при иорданцах, но и те, которые были до 1967 года пустыми холмами).

В любом случае, израильские лидеры не могут не учитывать общественные настроения по этому поводу, а они вполне понятны. Так, согласно недавнему опросу, проведенному институтом "Геокартография, 66% израильтян категорически возражают против раздела Иерусалима (который более 90% назвали "исторической и духовной столицей еврейского народа"), в любой форме и передачи его части палестинцам или кому-то еще. Лишь 23% респондентов были бы готовы отказаться от части Восточного Иерусалима, и только 6% - от всей восточной части города. При этом три четверти респондентов заявили, что Израиль должен сохранить полный суверенитет над святыми местами в Иерусалиме, две трети полагали необходимым продолжить строительство в районах столицы, находящихся за пределами, "зеленой черты", а лишь 23% были согласны на "замораживание" там строительства до "выяснения обстановки".

Третий сценарий предполагает раздел Восточного Иерусалима по этническому принципу. То есть, кварталы, населенные арабами, передать арабскому государству, а еврейские вместе с Западным Иерусалимом оставить в статусе столицы Израиля. Большинство экспертов считает такой план нереализуемым не только по политическим, но и чисто демографическим, географическим, экономическим и экологическим причинам. Возникающая в этой ситуации чересполосица просто разорвала бы город на серию неуправляемых анклавов. И это не говоря уже о том, что и сами иерусалимские арабы, в массе своей, отнюдь не в восторге от подобной перспективы. Статус законных постоянных жителей Израиля, которым пользуются большинство из них, гарантирует его обладателям свободу передвижения по стране и соответствующие права в сфере трудоустройства, соцобеспечения, образования и здравоохранения, а также несопоставимые с ситуацией в арабских странах гарантии личных прав и свобод.

Потому не вызывает удивления, что репрезентативный опрос 1039 арабов Восточного Иерусалима, проведенный в мае 2011 года Палестинским центром социологических исследований (PCPO), показал, что в случае, если их кварталы станут частью палестинского государства, 40% опрошенных предпочтут немедленно покинуть свои дома и переехать в Израиль, и еще 35% «готовы рассмотреть такой вариант». Соответственно, только 30% иерусалимских арабов готовы принять палестинское гражданство, а 35% однозначно заявили, что предпочтут израильский паспорт, и еще столько же опрошенных не определились со своей позицией. Сходные данные показал опрос, проведенный Pechter Middle East Polls Institute в 19 арабских кварталах Восточного Иерусалима, согласно которому 54% жителей этих кварталов предпочитают оставаться под властью Израиля. Причем, если Восточный Иерусалим будет переданы под контроль палестинской администрации, 40% попытаются перебраться в районы, остающиеся под контролем Израиля, и только 37% согласны принять власть ПНА.

Наконец, имеется и четвертый сценарий, который предполагает передачу ПНА не всех арабских кварталов города, а 22 арабские деревни, которые исторически не являлись частью Иерусалима, но, как считают некоторые израильтяне, "сгоряча" были присоединены к муниципальным границам города в 1967 году. Эти районы, которые даже сегодня весьма условно примыкают к городу, являются концентрацией наиболее нелояльной Израилю части его арабских жителей. Если учесть, что кроме этого данные кварталы стали рассадником криминальных элементов и тяжелым бременем для муниципального бюджета, не давая городу никакой особой отдачи (например, в виде налогов и т.д.), то становится понятным, почему немало израильтян готовы взвесить идею их отделения. Подобный подход имеет некоторый "рынок" не только среди "левых", но и среди немалой части "умеренного центра", в том числе – некоторых правоцентристски настроенных израильских избирателей. В случае заключения "прочного и безопасного мира" между Израилем и палестинскими арабами, либо передачи плотно населенных арабами частей Западного берега под контроль Иордании, эти избиратели, вероятно, даже не будут возражать, если упомянутые мусульманские пригороды Иерусалима получат статус столицы палестинского государства, либо административного центра владений Иордании на Западном берегу. Очевидно, однако, что ни "иорданская опция", ни договоренность с лидерами ПНА на этой основе на нынешнем этапе вряд ли будут возможны.

Капкан "границ 1967 года"

Последним по времени "предварительным условием" для возвращения за стол переговоров с Израилем, которое озвучил Абу-Мазен, было требование к Нетаньяху еще до возобновления диалога декларировать согласие Израиля на его отступление к так называемым "границам 1967 года". Этим ошибочным, но устоявшимся в мировых СМИ и отчасти дипломатической практике термином обозначают т. н. "зеленую черту" – линию прекращения огня между ЦАХАЛом и арабскими армиями, ознаменовавшим завершение Войны за независимость 1947-1949 гг., и зафиксированной в 1949 г. Родосскими соглашениями о перемирии.

Повод, надо сказать, вновь дал президент США Барак Обама, который 19 мая 2011 г. выступил в Госдепартаменте с программной речью, в которой изложил позицию его страны относительно революционных событий на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Говоря о палестино-израильском конфликте, глава Белого дома раскритиковал попытки палестинских арабов добиться делигитимации и изоляции Израиля, и выразил сомнение в том, что намеченное на сентябрь символическое провозглашение палестинской независимости поможет палестинцам создать жизнеспособное государство. Настаивая на решении проблемы исключительно путем прямых палестино-израильских переговоров, Обама сделал беспрецедентное заявление: контуры будущего палестинского государства должны проходить по границе 1967 года, с небольшими изменениями на основе взаимных компенсаций.

В Израиле заявление президента США было с восторгом встречено весьма скромной по численности (по опросам, не более 10% израильского электората) группой сторонников идеологии "новых левых" и с нескрываемым разочарованием - большинством израильтян. Собственно, вопрос возник уже в момент объявленной Бараком Обамой в его каирской речи "перезагрузки" отношений с мусульманским миром. С этого момента представители израильского руководства постоянно требовали от нынешней американской администрации подтверждения "пониманий" достигнутых в апреле 2004 года между тогдашними президентом США Джорджем Бушем-младшим и премьер-министром Израиля Ариэлем Шароном, которые исключали возврат Израиля к "зеленой черте". Соответственно, Нетаньяху, который встретился с Обамой на следующий день после "ближневосточной речи" последнего, мягко, но решительно отверг идею "границ 1967 года".

Собственно, и сам Обама, выступая 22 мая на съезде американского произраильского лобби ЭЙПАК, смягчил свою формулировку трехдневной давности, и говорил уже не об отходе Израиля к "границам 67 года", а о необходимости принять эти границы "за точку отсчета" (или "базу") при израильско-палестинском урегулировании. Эта существенно более размытая, по сравнению с прежней максимой, формулировка оставляла весьма широкий простор для толкований. И неслучайно сторонники, как минимум, трех из четырех бытующих в израильском политическом спектре основных геополитических концепций услышали в словах главы Белого дома поддержку своей позиции.

Наибольший энтузиазм речь Барака Обамы, как отмечалось, поначалу вызвала у сторонников т.н. "Женевской инициативы", которые в соответствии с выдвинутым еще в декабре 2003 Йоси Бейлиным и Ясером Абд Рабо планом урегулирования палестино-израильского конфликта, настаивают на отходе Израиля к "линии 4 июня 1967 года", при минимальной (1-3%) взаимной коррекции границы. В свою очередь, приближенные премьер-министра Израиля Биньямина Нетаньяху, выдвинувшего вскоре после прихода к власти доктрину "разоруженного палестинского государства" трактовали высказывания Обамы по вопросу границ как фактическое признание администрацией США права Израиля на сохранение основных поселенческих анклавов. (Речь идет о блоках общинных поселков и городов, которые занимая чуть более 7% территории Западного берега, являются домом более чем 90% еврейского населения за "зеленой чертой").

Наконец, были комментаторы, которые (надо сказать, не без некоторых оснований) утверждали, что заявление Обамы в наибольшей степени соответствует плану "обмена территориями и населением", выдвинутому также почти десятилетие назад нынешним главой МИД Израиля и председателем партии "Наш дом – Израиль" Авигдором Либерманом. Этот план предполагал передачу ПНА (или иной "стабильной власти") населенных израильскими арабами городов "треугольника" южной Галилеи, в обмен на присоединение к Израилю территории еврейских поселений за "зеленой чертой". Единственная фракция, которая не усмотрела для себя в концепции Обамы "хорошей новости", были сторонники т.н. "плана Совета еврейских поселений". (Последний предполагает аннексию Израилем примерно 40% Западного берега, включая территории почти всех еврейских поселений Иудеи и Самарии и почти незаселенную арабами Иорданскую долину, с передачей остальной его части под контроль "ответственного арабского режима").

Что касается руководства ПНА, то оно, разумеется, "уцепившись" за упоминание "границ 1967 года" в речи Обамы, настаивали и продолжают настаивать на "минималистской" трактовке этой доктрины, и соответственно, отказываются встречаться с израильской делегацией до тех пор, пока они априори не заявят о готовности принять арабское видение ситуации. Рассчитывать с их стороны на то, что израильское руководство пойдет на этот шаг вряд ли логично, и не только потому, что он противоречит доктрине правительства Израиля "вести переговоры без предварительных условий". Этот подход лидеров ПНА непродуктивен еще и в связи с чрезвычайной проблематичностью самого термина «границы 1967 года» как в политико-дипломатическом и правовом смысле, так и с точки зрения вопросов безопасности.

Вопреки бесконечным, как правило, упрощенным и неточным, ссылкам на "международное право" сторонников отступления Израиля к "зеленой черте", эта линия в строгом юридическом смысле, границей не является. Таковыми, в соответствии со сложившейся международной юридической практикой, в Восточном Средиземноморье являются границы, зафиксированные, по итогам Первой мировой войны, Версальско-Вашингтонской системой договоров. Потому единственными полноценными международно-признанными границами в регионе следует считать колониальные границы между британской подмандатной территорией в Западной Палестине, с одной стороны, и с другой, британским протекторатом в Восточной Палестине (нынешняя Иордания), подконтрольным англичанам Египтом, и подконтрольными Франции Сирией и Ливаном.

Если следовать данной логике, «зеленая черта» – это линия окончания активной фазы военных действий и разъединения сил, возникшая в результате неурегулированного этно-национального конфликта внутри одного из осколков британской колониальной империи, и потому в строгом юридическом смысле, границей не является. Эта линия действительно стала некоторым субъектом международных отношений в тот момент, когда после окончания Войны за независимость (которую в мире именуют Палестинской или Первой арабо-израильской), на Родосе в 1949 году были заключены соглашения о перемирии между Израилем и напавшими на него арабскими странами. Однако, соглашения, которые так и не переросли в полноценные мирные договора, четко оговаривали, что "зеленая черта" не имеет статуса международно-признанных границ.

Соответственно, тема границ 1967 г. бессмысленна в политико-дипломатическом смысле, потому что единственным государством, провозглашенным в Западной Палестине в соответствии с резолюцией ООН, был и остается Израиль. Там никогда не было государства, созданного палестинскими арабами, которые не приняли план раздела и, вместе со своими их покровителями странами-членами ЛАГ, попытались силой уничтожить Государство Израиль. Поэтому на сегодняшний день на территории к западу от реки Иордан нет другого суверена кроме Израиля.

В третьих, "зеленая черта" до 1967 года не обеспечивала Израилю полноценную безопасность, потому обсуждение ее статуса в качестве границы между Израилем и палестинским государством (в случае его создания) малопродуктивно и с этой точки зрения. Ибо есть мало шансов на то, что этой границей власть в конечном итоге окажется в руках, если не гуманного и либерально-демократического режима, то, по крайней мере, стабильного руководства, заинтересованного в поддержании мира с Израилем не в качестве "тактического хода", но стратегического выбора. (Согласно опросам, во в возможность второго варианта верят не более 20-25% израильтян).

Потому уход к "зеленой черте" на сегодняшний день означает серьезный ущерб израильской безопасности, что долгое время вполне понимали американцы, и, де-факто, большинства лидеров других стран Запада. Так, письмо Буша с гарантиями "защищаемых границ" Израиля было одобрено подавляющим большинством в обеих палатах Конгресса в июне 2004 года. Соответственно, лидеры ПНА/ООП, проиграв "вторую интифаду", вне зависимости от их риторики, до последнего времени не считали требование полного ухода Израиля к "зеленой черте" реалистичным. Однако, тот факт, что в момент прихода в Белый дом Барака Обама никак не высказался о прежних американских гарантиях, и более того, "вбросил" в дискуссию тему "границ 1967 года", привел к изменению дипломатической атмосферы, мешающей палестинским арабам вернуться к прежнему, более реалистичному взгляду на ситуацию.

«ИБВ», 30.08.2011

Д-р Владимир (Зеэв) Ханин - сотрудник отделения политологии Университета Бар-Илан, политический комментатор радио «Голос Израиля» и телеканала "Израиль плюс". Занимает должность главного ученого министерства абсорбции.

Другие статьи Зеева Ханина

К списку аналитических статей

Hosting by